O processo estrutural na perspectiva da Administração Pública (Apontamentos da XLIII SEJ da FURB)

Na noite de 15 de setembro da XLIII Semana de Estudos Jurídicos da FURB, após a palestra da Professora Dra. Flavianne Fernanda Bitencourt Nóbrega, da UFPE, os presentes tiveram a oportunidade de prestigiar a palestra do Professor Dr. Marcelo Eugênio Feitosa Almeida, da Advocacia Geral da União, sobre "O processo estrutural e os novos caminhos do Direito Processual Civil", acompanhado pelo Professor MSc. Leonardo Longen do Nascimento e pela procuradora da FURB Laura Faria Todeschini.

Foto: Marcelo, Leonardo e Laura (Arrabal, 2026)

O professor abriu contando que vivemos um tempo diferente daquele em que o Direito Civil bastava para resolver os conflitos da sociedade. Hoje o centro das disputas passou para o Direito Constitucional, e ele fez questão de reconhecer, com humildade, que o Direito sozinho não dá conta de tudo. Por isso o processo estrutural nasce sempre em diálogo com outras áreas do conhecimento, como economia, engenharia e políticas públicas.

Ele explicou que o processo estrutural surge do encontro de dois fenômenos. O primeiro é a capacidade do processo civil de se transformar. Aquele modelo clássico, em que uma parte pede algo contra a outra, foi ganhando plasticidade ao longo das últimas décadas, migrando do processo individual para o coletivo e, mais recentemente, para o estrutural. 

O segundo fenômeno é a falha crônica do processo político em entregar direitos. Quando as demandas da população não chegam de forma clara aos governantes, quando existe captura de candidatos por interesses econômicos ou quando a burocracia não consegue transformar promessas de campanha em políticas efetivas, a sociedade abandona aos poucos a via política e passa a buscar respostas no Judiciário. Esse atalho, entre um processo político que falha e um processo civil capaz de se adaptar, é o que dá origem ao processo estrutural.

Um ponto que me chamou atenção foi a distinção entre conflitos coletivos globais, locais e irradiados. Os globais afetam a todos, mas de forma tão difusa que raramente mobilizam alguém a buscar a Justiça, como no exemplo que ele deu sobre a tolerância regulatória a fragmentos de insetos em alimentos industrializados. Os locais atingem um grupo identificável de pessoas unidas por um vínculo comum. Já os irradiados, que ele considera o terreno mais fértil para o processo estrutural, atingem pessoas de formas muito diferentes entre si, ainda que originadas do mesmo evento. O exemplo usado foi o desastre de Mariana. Quem perdeu a casa, quem recebeu apenas indenização e quem consumiu peixe contaminado foram todos afetados, mas de maneiras distintas, o que exige soluções também distintas.

Para explicar o conceito de litígio estrutural, o professor recorreu à definição de Edilson Vitorelli, segundo a qual esse tipo de litígio decorre do mau funcionamento de uma estrutura burocrática, pública ou privada. Diferente do processo tradicional, em que se resolve um único ponto de conflito, o processo estrutural lida com direitos interligados, como fios de uma teia. Puxar um deles sem cuidado pode causar problemas em outros pontos da rede. Por isso a construção da solução exige reestruturar o funcionamento daquela política pública inteira, não apenas atender ao pedido inicial.

Sobre o papel da advocacia pública, ele contou que houve uma mudança de postura ao longo dos anos. Antes, o comportamento diante de um processo estrutural era mais defensivo, limitado a contestar e recorrer. Com o tempo, a advocacia pública passou a entender que precisa participar ativamente da construção da solução, apoiando tecnicamente o gestor para que a política pública seja reformulada de maneira viável. Dependendo do ente demandado, quem atua é a AGU, a Procuradoria Geral do Estado ou a procuradoria municipal.

Ele descreveu ainda as fases de um processo estrutural. Existe a parte que aparece perante o juiz, com audiências e prazos, e existe a parte que se desenrola dentro da administração, quando a equipe técnica precisa desenhar um plano viável, calcular custos e prazos reais, e evitar que a decisão judicial gere mais problemas do que resolva. Contou um caso de uma fila para cirurgias ortopédicas em que, mesmo com decisão judicial favorável, foi preciso negociar prazos, verificar disponibilidade de fornecedores e organizar a execução com cuidado, porque a decisão judicial por si só não entrega a solução. Quem entrega é a administração.

Outro tema foi o quadro normativo, ainda incompleto. Não existe hoje uma lei específica sobre processo estrutural no Brasil, e a prática se apoia em interpretação sistêmica do Código de Processo Civil, além de recomendações do CNJ e do CNMP voltadas aos magistrados. Há um projeto de lei em tramitação, e o professor mencionou como tendência o uso de câmaras de conciliação e arbitragem da administração pública federal para resolver conflitos estruturais fora da via judicial.

A dimensão orçamentária também foi destacada. O professor reforçou que uma decisão judicial não faz desaparecer as restrições de caixa nem o teto de gastos. Qualquer solução estrutural precisa considerar de onde sairá o dinheiro, seja do orçamento ordinário, seja de linhas de financiamento externas, e a construção do plano deve envolver esse debate junto ao Judiciário.

Na parte de perguntas, os debatedores trouxeram questões sobre consequencialismo e pragmatismo na tomada de decisão, e o professor admitiu que falta um método mais sistemático para lidar com múltiplas consequências práticas possíveis, algo que considera um campo aberto para a colaboração entre academia e órgãos públicos. Também foi perguntado sobre a duração desses processos, e ele citou um caso envolvendo barragens na Amazônia, com conflitos entre comunidades a montante e a jusante, que já dura mais de duas décadas e deve seguir por mais alguns anos até que se declare o fim da violação sistemática de direitos. Ficou claro que o processo estrutural só se encerra quando a política pública volta a funcionar de forma regular, sem novas violações.

Por fim, ele deixou a seguinte distinção: dentro do processo estrutural existem dois papéis complementares para o advogado público. Um atua junto ao juiz, acompanhando o processo judicial. Outro atua junto ao gestor, dentro da administração, ajudando a transformar uma decisão em política pública concreta. Mas a palavra final, segundo ele, é sempre do gestor. Cabe ao advogado orientar, alertar sobre riscos e construir caminhos possíveis, não decidir no lugar de quem tem a responsabilidade política pelo resultado.

Prof. Dr. Alejandro Knaesel Arrabal

Nota: A produção deste texto contou com o suporte de ferramentas de inteligência artificial generativa (IAG). O Transcritor Instantâneo do Google foi utilizado para a transcrição da palestra, que constitui a fonte de parte das informações apresentadas no texto. O Claude foi empregado como apoio parcial na estruturação do texto, enquanto o ChatGPT foi utilizado na revisão ortográfica e gramatical.